为保障百姓的食品安全，在《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中，对农业、卫生、质检、工商等部门的监管职责作出了调整的规定，并于去年开始实施。前不久，湖北省宜昌市卫生局在查处一起案件时，却被当事人认为是越权执法，那么——

这起卫生执法越权了吗？
2006.02.08 健康报 作者解伟

案件过程

　　2005年5月，湖北省宜昌市卫生局发现辖区内福冠食品公司生产的黄豆酿造酱油中的氨基酸态氮含量没有达到国家规定的《酱油卫生标准》，在该公司放弃复检且对检验结果未提出异议的前提下，卫生局对其作出了责令公告收回、销毁不合格食品并罚款两万元的行政处罚。对此，该公司提起行政复议，认为按照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，宜昌市卫生局在生产、流通领域对产品进行查处，是典型的超越职权执法行为，应该予以纠正。结果双方各作让步，卫生局暂缓执行行政处罚，福冠公司撤回了行政复议申请。但这起争议却引起社会各界的广泛关注。

　　争议焦点

　　本案争议的关键点在于对《决定》效力层级的认定。该公司聘请的律师提出，《决定》属于行政法规，而该公司的生产行为没有违反《食品卫生法》，本案应移交卫生部门之外的有权的职能部门进行处理。该怎样理解这个问题？笔者认为，《决定》是国务院对有关部门食品安全监管职责进行明确划分的规范性文件而非行政法规。因为，《宪法》第89条规定，国务院“根据宪法和法律规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，表明“决定”这种形式并非行政法规。根据《立法法》第61条的规定，行政法规是由国务院总理签署以国务院令公布，而《决定》是由国务院以文件形式发布，也不符合行政法规的公布程序。另外，按照《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规名称有条例、规定、办法三种，《决定》并不在其中。由此可知，《决定》是由国务院发布的规范性文件，其效力层级是低于法律、法规的。

　　卫生部门监管合法

　　卫生行政部门实施行政监管必须依法进行。《食品卫生法》明确规定卫生行政部门负有食品卫生监督职责。《行政许可法》中也规定，行政机关应当健全监督制度。行政机关可以对被许可人生产经营的产品，依法进行检查或检验，对其生产经营场所依法进行实地检查。如果“不作为”，卫生行政机关还要承担一定的法律责任。但目前，《食品卫生法》尚在执行过程中，国家有关部委的文件可以调整有关部门的职能，但无权剥夺法律赋予卫生行政部门对食品卫生进行监管的权力。对于本案，卫生行政部门依照《食品卫生法》等实施监督管理，执法行为完全合法，根本没有越权执法。

　　但这并不意味着基层卫生行政部门可以无视《决定》要求，一心一意“依法”行政。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民政府“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，“执行上级国家行政机关的决定和命令”。在法律尚未对执法主体进行调整的前提下，国务院的《决定》这份分量极重的规范性文件，目前使基层卫生行政机关在实践中陷入无所适从的尴尬。

　　但无论如何，政府部门的权力必须置于法律之下是毋庸置疑的。

　　对此，《宪法修正案》（九届全国人大第二次会议通过）第13条明确规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。而法治国家最基本的特征就是政府的权力自觉限制在法律的范围内，保证国家各项工作都依法进行。随着食品安全法的制定即将完成及出台实施，如何保证法律的立、改、废与执法主体的转换同步协调进行，也使基层执法部门不再遭遇类似此案的困境与尴尬，是有关部门必须正视的重要问题。

　　·资料连接·

　　《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中提出，“进一步理顺有关监管部门的职责。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制，具体由中央编办会同有关部门组织落实。