[发文号]卫办疾控发[1998]第49号
[颁布单位]卫生部办公厅
1 背景
我国的计划免疫工作已取得了显著成绩，已相继实现了以省、县、乡为单位儿童免疫接种率达到85%的目标，计划免疫针对传染病与实行计划免疫前相比发病下降了90%以上；同时，消灭脊髓灰质炎工作已进入后期阶段，许多省已经连续多年未发现本土脊髓灰质炎野病毒病例。
但是，计划免疫工作任重道远。巩固计划免疫工作成果，继续保持和提高免疫接种率，进一步控制计划免疫针对传染病，实现消灭脊髓灰质炎等目标，是计划免疫工作的重点任务。当前边远、贫困等地区和流动人口中的免疫接种工作已成为计划免疫工作中的突出问题。据人口专家估计，我国流动人口已逾1.2亿，占全国人口的10%，流动人口绝大多数正值表壮年期，又处于生育高峰，且家庭流动占有相当比例，流动人口中儿童（以下简称流动儿童）群体庞大，居无定所，往往得不到免疫接种，成为计划免疫针对疾病发病的主要原因之一。一些省市的调查表明，流动人口密集的大城市，麻疹暴发流行主要集中于流动人口中的儿童。同时，我国生活在边远、贫困地区的人口近1亿，每年新出生的2000万儿童中有相当比例生活在边远、贫困地区，而这些地区往往因计划免疫投入不足，冷链设备缺乏，基层卫生组织不健全，队伍不稳定，导致计划免疫工作不落实，1996年进行的世界银行卫生VII贷款项目省接种率基线调查结果表明：一些省贫困地区儿童常规免疫接种率已降到60%左右。另外，也有一些地区因为计划免疫针对传染病大幅度下降，政府与社会各部门减低了对计划免疫工作的重视程度，减少了对计划免疫工作的投入，导致儿童免疫接种率处于不稳定状态，一些地区、县的免疫接种工作出现滑坡，在某些地区计划免疫针对疾病的疫情出现上升趋势，甚至又有流行。从过去几年全国麻疹发病情况看，5%的县报告麻疹发病约占全国报告病例数的50%。
如何改进特殊地区和特殊人群计划免疫工作，积极寻求行之有效的管理办法，已成为各级卫生部门共同关注的问题。为促进特殊地区和特殊人群中计划免疫工作的落实，在总结各地特殊人群中计划免疫管理工作经验的基础上，制订本方案，指导各地工作的开展。
本方案中特殊人群是指计划免疫服务过程中，需要采取特殊措施发现和免疫的人群，包括：流动儿童、超生儿童和特殊地区的儿童，其中流动儿童是指户籍不在暂居地的外乡（镇、街道）的儿童；超生儿童是指未按计划生育要求生育的儿童；特殊地区的儿童是指接种率低、交通不便、缺乏服务途径的少数民族地区和边远贫困地区的儿童。
2 目的
提高特殊人群中儿童免疫接种率和免疫服务质量，消除免疫空白，减少易感人群，降低计划免疫针对传染病发病率，保护儿童健康。
3 措施
3.1 综合措施
3.1.1 进一步争取政府对计划免疫工作的重视与支持，加强领导，增加投入
要进一步争取政府领导对计划免疫工作的重视与支持，使各级政府领导认识到人群中的儿童计划免疫不落实，免疫接种率不能维持在较高水平，将导致疫苗可预防疾病的暴发流动，足可使脱贫的家庭返贫，由计划免疫所产生的社会效益与经济效益将会迅速消失。前苏联独立的各共和国因百白破混合制剂接种率下降出现的数万例病人的白喉大暴发；阿尔巴尼亚因计划免疫工作不落实，国外脊髓灰质炎野病毒的输入，造成了脊髓灰质炎暴发大流行的教训应当吸取，防患于未然。政府领导应：
（1）加强对特殊人群计划免疫工作的领导，因地制宜，制订相应的法规或管理办法，明确各部门职责，关注特殊地区与特殊人群中儿童免疫接种活动的开展，加大管理力度，保证每个儿童有均等的获得免疫服务；协调各有关部门，加强对计划免疫工作的支持；持续对其它部门与社区领导强调计划免疫工作的重要性。
（2）为计划免疫工作提供足够的经费支持，增加对计划免疫工作的投入，以保证包括疫苗、常规免疫运转、冷链设备建设、人员培训、社会宣传动员等计划免疫经费的落实。
（3）增加合格卫生人员的数量，必须为乡、村两组安排开展工作所需要的充足的合格的卫生人员，并要对其进行岗位培训。
（4）继续支持消灭脊髓灰质炎活动，继续将消灭脊髓灰质炎作为工作重点，保证消灭脊髓灰质炎策略与措施的有效实施，严防发生野病毒输入造成脊髓灰质炎野病毒的重新流行。
3.1.2 加强部门协作，保证措施落实
卫生部门要加强与公安、工商、城建、教育、妇联、计划生育、街道居委会等部门的合作，共同协作抓好特殊人群的管理，及时发现特殊人群中的适龄儿童，并进行免疫。各地计划免疫领导（协调）小组要发挥作用，及时协调解决免疫服务过程中存在的问题，理顺关系，消除阻力，保证各项措施的落实。
3.1.3 所有儿童获得计划免疫接种的权利均等
要强调并实施外来儿童与当地儿童、计划内生育与计划外生育儿童、参加保偿与未参加保偿儿童、有能力负担劳务费与无力负担劳务费用的儿童都应享受同等免疫接种服务，对贫困人口中的儿童要免费服务。不属于接种禁忌症范围，任何人不得以任何理由拒绝对适龄儿童提供免疫服务。
3.1.4 建立和健全出生儿童登记报告制度
要建立和健全出生儿童登记报告制度，提高卫生人员责任心，鼓励基层卫生人员，主动搜索特殊人群中的适龄儿童，要注意从公安、计划生育、妇幼保健、妇联等部门收集新出生儿童资料，对适龄儿童要建卡、建证；县、乡应根据实际出生数确定免疫接种目标，加强对流动人口与特殊人群中适龄儿童的摸底登记，城市地区每3个月，农村地区每6个月对特殊人群摸底登记与查漏补种。对发现特殊人群中的儿童要尊重家长意愿，不记录地址，实行匿名接种，但应建立接种证，由家长保存。每次接种后，填写接种证，并交待清楚下次免疫接种地点、时间。
3.1.5 实行预防接种证制度
预防接种证制度是父母监督免疫服务并向父母提供计划免疫有关信息十分有力的手段，特别是对流动人口。要严格执行《中华人民共和国传染病防治法》关于“实行预防接种证制度”的规定，预防接种证交儿童家长保存，免疫接种卡由接种点保存。在村级承担免疫接种任务的地方，接种卡应同时由乡、乡两级保存。
3.1.6 加强社会宣传动员和传播
开展对特殊人群计划免疫知识、态度、行为调查，根据调查结果，因地制宜，制订计划，确定计划免疫社会宣传动员与信息传播策略，并组织实施。在少数民族地区，宣传形式与内容要考虑少数民族文化背景；对宗教信仰的人群要利用宗教领袖的影响进行宣传；在边远贫困地区，宣传媒介的选择要考虑群众的可及性；识字率较低地区，传播信息的方式要考虑群众的接受水平，要充分发挥医生、教师作用，扩大计划免疫宣传效果。
3.1.7 加强对特殊人群计划免疫服务的监督指导
各级卫生行政部门和防疫机构，要将特殊人群免疫服务纳入工作目标，切实加强管理，加大工作力度，加强对工作落实情况的监督指导，每年对流动人口、特殊地区人口计划免疫工作情况进行一次评估，评估内容包括是否掌握特殊人群儿童数量、免疫服务策略、免疫接种服务计划、免疫接种实施与效果，发现问题及时纠正，对于成绩突出的个人和单位要表彰奖励。
3.2 流动人口中计划免疫工作的管理
3.2.1 各级卫生防疫机构要加强与有关部门合作
（1）加强与公安、劳动、城建、妇联、街道等部门的联系，定期了解流动人口数量、特点、分布等情况，掌握本地区流动人口分布与变化趋势，确定免疫服务策略。
（2）保持与公安、外来人口管理办公室、居民委员会、房屋出租登记管理部门联系与合作，通过对流动人口登记、房屋租赁和集居地管理、分散经营点管理等，加强对流动人口中适龄儿童的建卡、建证与免疫接种工作。并争取在外来人口输暂住证、房屋租赁时必需先办理适龄儿童接种证。
（3）与工商、市场管理部门合作，加强对农贸市场商贩、市场租赁点外来人口中适龄儿童管理，并及时进行免疫接种。
（4）贯彻落实《传染病防治法》，与教育部门合作，实行儿童入托、入学查验预防接种证制度。对未免疫的儿童进行补种，并办理接种证。
3.2.2 改进流动人口免疫服务管理模式
（1）实行流动人口转卡、转证制度。人口迁移时，应到原免疫服务单位办理转证、转卡手续；对新迁入儿童，原免疫接种卡、证记录有效，按免疫程序要求完成免疫接种。对无接种凭证的儿童，视为未接种，按免疫程序要求进行免疫，以迁入本地时间为准，1年内完成基础免疫。
（2）定期开展对流动人口中适龄儿童的查漏补种活动。每3个月组织对流动人口中儿童的摸底登记工作，各卫生防疫站、医院防保科、地段防保站（所）要实行分片包干，责任到人，通过与有关部门的协作，加强对漏种儿童的建卡、建证和查漏补种工作，并将情况报告上级卫生行政部门和卫生防疫机构。
（3）流动人口中适龄儿童要纳入本地计划免疫工作管理，要根据辖区内流动人口与常住人口数量与分布情况，合理配置工作人员，增加经费投入，流动人口管理经费，人员配备、疫苗消耗的比例要高于常住人口。
（4）合理制订流动人口免疫接种服务计划。要考虑到流动人口从业和工作特点，选择适宜时间和方式通知免疫服务时间和免疫服务地点，例如：流动人口白天时多家中无人，利用早、晚时间进行免疫服务，可提高接种率；集贸市场、建筑工地多为流动人口集中地，在集贸市场和建筑工地散发通知或在出入通道设立告示牌，有利于提高接种率；在儿童接受第1次免疫服务时，应通知辖区全年免疫接种服务时间安排和儿童应接受免疫服务的时间；每3个月进行的查漏补种活动，要利用广播、报纸、电视等多种形式通知免疫时间、地点。
（5）实行多种形式的免疫服务。除实行定时定点免疫接种服务外，要根据流动人口分布与免疫接种落实情况定期开展入户接种，在农贸市场、流动人口集居地定期设立固定或流动接种点，适当延长每次免疫服务时间，提高免疫接种率。
（6）加强对妇保站、医院产科医生培训，孕妇产前保健、分娩时提供儿童免疫接种有关知识，提高母亲对计划免疫重要性的认识，加强对医院儿科医生的培训，儿童寻求医疗服务时询问免疫接种史，并提供免疫接种服务信息，医院产科、儿科门诊张巾通俗易懂宣传画，传播计划免疫有关知识。
（7）加强对房屋租赁的房主、街道居委会的宣传，通过他们传播有关计划免疫信息，通知免疫服务地点与时间。
3.2.3 关注流动人口中免疫服务的难点
流动人口中难以管理的适龄儿童包括：计划外生育的儿童、收入水平低下家庭的儿童、流动摊贩或无固定居住地点家庭儿童、父母从事特殊职业（拣废品）或无职业家庭儿童、未办理居住登记手续家庭的儿童。由于该部分儿童监护人信息匮管家，甚至对卫生保健采取回避态度，加大了免疫服务管理的难度。
对此类人群，应加大宣传力度，改进信息传播方式，各接种点定期开展主动搜索，识别和标记该部分人口主要居住与活动地区，采取入户或流动接种等多种方式，提高免疫覆盖率。尊重家长意愿，可实行匿名接种，但每次接种后应向家长提供免疫接种凭证，并交待下次免疫接种时间地点。
3.3 特殊地区人群计划免疫工作的管理
3.3.1 改进对计划免疫工作的管理
（1）每年至少提供6次以上免疫接种服务，在有冰箱的乡卫生院，至少每个月在乡卫生院应提供1次免疫服务。严格实行12月龄前完成基础免疫的政策。
（2）加强对下级的检查与指导，特别是对基层掌握的适龄儿童数、制订的免疫计划、每次免疫接种持续时间、免疫接种点设置等进行评估，及时发现和解决存在的问题，要改变过去单纯依靠村级人员发现适龄儿童，并制订具体免疫计划，决定完成免疫接种持续的时间、免疫接种点的设置的做法，以保证能够发现并免疫所有适龄儿童，取得高水平的常规免疫和强化免疫接种率。
（3）保证疫苗供应。县以上各级卫生防疫机构应经常对疫苗需求计划免疫评估检查，以确定每个接种点都有足够数量的疫苗，供所有适龄儿童，包括外来人口、计划外生育儿童等使用，在人口稀少或未登记儿童较多的地区，应允许有较高的疫苗消耗。
（4）保证免疫活动覆盖所有村寨与地区，强调免疫每一个适龄儿童。所有儿童，不管何地出生和是否计划外生育，必须得到免疫。应鼓励乡村医生寻找和免疫所有儿童，县、乡应根据实际出生数确定免疫接种目标。
（5）改进免疫接种报表质量以保证满足有效监督的需要。要组织对乡级人员如何进行填写常规免疫报告报表、疫苗分发与记录表格等方面知识的培训，上级人员在督导期间和和收到报表时要检查表格填写的完整性与准确性，并反馈结果，指导改进。
（6）在强化免疫活动中调动多方人员解决计划免疫人员不足问题。脊髓灰质炎疫苗强化免疫期间需要短时间内对大量儿童进行免疫，需要更多的人员投入，特别是在城镇地区。需要采取措施调动其它方面人员如医学院与卫校学生、农村教师、乡村干部、医生等参与强化免疫活动，各级领导需要支持以后的强化免疫活动，保证消灭脊髓灰质炎目标的实现。
（7）加强监督指导，改进工作质量。各级要加强对基层工作的检查与指导，要制订具体的工作计划，保证每个县、乡、村每年至少接受2次以上的督导检查，督导活动要有计划，对发现的问题要有改进建议，督导结果要向有关单位与人员反馈，并指导和帮助基层解决存在的问题。
（8）开展对各级计划免疫人员关于资料管理、监督、指导、冷链维护、维修和安全注射等关键知识与操作技能的培训，提高服务水平。
（9）要开展经常性的健康教育活动，直接向儿童家长提供有关计划免疫的益处，什么时间、在哪里获得免疫服务等信息，通过对在校学生开展健康教育，将计划免疫有关信息和学到的知识带给家长和邻居，这种方式在一些省市已被证明是传递信息的一种有效方式。在少数民族地区应使用当地语言、文字和群众易于接受的宣传教育形式。
3.3.2 改进基层具体工作计划
省、地区级卫生行政部门要组织专业人员编写指导乡级计划免疫人员制订免疫接种计划的表格和指南，并要求使用。
农村地区制订的免疫接种服务计划至少包括的信息见附件，这些信息以表格形式填写，同时准备一张简单的村寨与农户分布图，乡级要对此进行检查；乡级人员应准备一张简单标明每个村寨及其简要信息的地图。这些计划与简图的制作，不仅有利于村级卫生人员合理安排接种活动，提出疫苗需求，更主要地是便于上级单位评估其免疫接种点与时间安排是否合理、疫苗是否充足等。
乡级人员要将计划进行汇总，报送县级，供县级人员进行评估。县级应将各项指标进行汇总报送地区级进一步分析评估，根据对各项指标的分析结果，县级应决定那些乡存在问题，需要支持或督促；地区级则要对各县的指标进行分析，确定需要进行支持和督导的县和乡。
要提高乡、村两组合理计划与安排本乡、村的免疫活动的能力，县级应加强对乡、村两级人员的培训，并指导上述活动的开展。通知检查各项主要指标，县、地区两级将确保计划的免疫服务是有效的并得以实施。常规免疫服务和强化免疫活动计划的步骤和指南是相似的。
3.3.3 增加合格卫生人员的数量，稳定基层队伍
要建设具有较强的工作责任心，热爱计划免疫工作，具有适宜的业务水平的专业队伍。在一些地区，现有人员的数量不能满足正常计划免疫工作开展的需要，应增加计划免疫人员编制、并增加补助经费。建立计划免疫筹资机制，合理解决基层人员报酬，稳定基层队伍。
3.3.4 增加设备供应
要加强对冷链设备的补充与更新，优先解决边远、贫困地区交通工具与冷藏设备补充与更新问题，保证疫苗质量，同时要保证消毒接种器材的供应，实施安全注射。
4 步骤
特殊地区与人群的计划免疫工作正处于十分关键的时期，一些地区接种率已从九十年代初期较高水平下降到目前免疫接种率达不到群体免疫保护要求的水平。贫困的农村地区和流动人口免疫接种率很低，对我国计划免疫工作构成很大挑战，尽管目前计划免疫针对传染病发病较低，主要是以前高免疫接种的结果，存在着计划免疫针对疾病大暴发的危险，特别是麻疹和脊髓灰质炎。需要立即采取行动以改进这种现状，在近期要采取以下的并不需要较多的经费投入的行动。
（1）政府领导应加强对计划免疫的支持，提供免疫服务和消灭脊髓灰质炎活动经费。
（2）需要改进计划免疫管理，提供高质量有效的免疫服务。保证所有儿童在12月龄前获得免疫。
（3）要制订乡、村、街道计划免疫服务计划，在上级的支持下，农村由乡、城市由街道制订具体的服务计划。
（4）加强对特殊人群适龄儿童搜索，选择适宜信息传播渠道，密切与有关部门的合作，提高免疫服务的可及性。
作为长期的行动要求，各级需要增加经费、人员、培训、健康教育和设备，以防止疫苗可预防疾病的暴发和流动。
